Pendahuluan

Istilah Produk Dalam Negeri (PDN) dan Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN) semakin sering digunakan dalam pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (PBJP). Setelah berlakunya Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 sebagai perubahan kedua atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018, kedua istilah tersebut menjadi semakin penting karena menjadi dasar dalam menentukan prioritas penggunaan produk pada setiap pengadaan pemerintah.

Di lapangan masih sering dijumpai anggapan bahwa PDN dan TKDN adalah istilah yang sama, atau bahkan bahwa suatu produk baru dapat disebut sebagai PDN apabila memiliki nilai TKDN tertentu. Padahal, apabila dicermati dari ketentuan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 dan Peraturan Menteri Perindustrian Nomor 35 Tahun 2025, keduanya memiliki pengertian, fungsi, dan kedudukan hukum yang berbeda, meskipun saling berkaitan.

Artikel ini berupaya menjelaskan perbedaan tersebut dengan bahasa yang sederhana tanpa mengurangi makna yang terkandung dalam peraturan perundang-undangan.

---

Memahami Produk Dalam Negeri (PDN)

Secara sederhana, Produk Dalam Negeri (PDN) adalah status suatu produk.

Permenperin Nomor 35 Tahun 2025 mendefinisikan PDN sebagai:

Barang dan jasa, termasuk rancang bangun dan perekayasaan, yang diproduksi atau dikerjakan oleh perusahaan yang berinvestasi dan berproduksi di Indonesia, menggunakan seluruh atau sebagian tenaga kerja warga negara Indonesia, serta prosesnya menggunakan bahan baku atau komponen yang seluruh atau sebagian berasal dari dalam negeri.

Dari definisi tersebut dapat dipahami bahwa suatu produk dapat dikategorikan sebagai PDN apabila memenuhi beberapa karakteristik pokok, yaitu:

• diproduksi atau dikerjakan di Indonesia;
• diproduksi oleh perusahaan yang berinvestasi dan berproduksi di Indonesia;
• menggunakan tenaga kerja Indonesia, baik seluruh maupun sebagian; dan
• menggunakan bahan baku atau komponen dalam negeri, baik seluruh maupun sebagian.

Perlu diperhatikan bahwa definisi tersebut tidak menyebutkan besaran persentase kandungan dalam negeri. Artinya, status sebagai PDN tidak ditentukan oleh angka TKDN.

---

Memahami Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN)

Berbeda dengan PDN, TKDN bukan merupakan status produk, melainkan ukuran atau besaran kandungan dalam negeri yang terdapat pada suatu barang, jasa, atau gabungan barang dan jasa.

Permenperin Nomor 35 Tahun 2025 mendefinisikan TKDN sebagai:

Besaran kandungan dalam negeri pada Barang, Jasa, serta gabungan Barang dan Jasa.

Dengan demikian, TKDN dinyatakan dalam bentuk persentase, misalnya:

• 18%
• 32%
• 47%
• 68%
• 95%

Semakin besar persentasenya, semakin besar pula kandungan dalam negeri yang digunakan dalam produk tersebut.

---

PDN dan TKDN Memiliki Fungsi yang Berbeda

Perbedaan paling mendasar dapat dijelaskan melalui analogi berikut.

Bayangkan sebuah kendaraan bermotor.

• PDN menunjukkan identitas kendaraan tersebut, yaitu apakah kendaraan tersebut merupakan kendaraan yang diproduksi di Indonesia sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
• TKDN menunjukkan berapa besar komponen kendaraan tersebut berasal dari dalam negeri.

Dengan kata lain:

• PDN menjawab pertanyaan “produk ini termasuk produk dalam negeri atau bukan?”
• TKDN menjawab pertanyaan “berapa besar kandungan dalam negerinya?”

Karena menjawab pertanyaan yang berbeda, keduanya tidak dapat dipertukarkan.

---

Mengapa TKDN Harus Dihitung?

Besarnya kandungan dalam negeri tidak dapat diperkirakan hanya berdasarkan lokasi pabrik atau nama produsennya.

Oleh karena itu, Permenperin Nomor 35 Tahun 2025 mengatur tata cara penghitungan TKDN secara rinci.

Untuk barang, misalnya, nilai TKDN dihitung berdasarkan faktor produksi yang meliputi:

• bahan atau material langsung;
• tenaga kerja langsung; dan
• biaya tidak langsung pabrik (factory overhead).

Selanjutnya, hasil penghitungan tersebut diverifikasi dan dituangkan dalam Sertifikat TKDN atau Surat Keterangan TKDN sesuai jenis produk yang disertifikasi.

Dengan demikian, sertifikat bukan menetapkan bahwa suatu produk adalah PDN, melainkan menjadi bukti resmi atas hasil penghitungan dan verifikasi nilai TKDN dan/atau BMP.

---

Apakah Semua Produk Dapat Memperoleh Nilai TKDN?

Jawabannya tidak.

Permenperin Nomor 35 Tahun 2025 menetapkan bahwa tidak semua produk dapat dilakukan penghitungan TKDN.

Sebagai contoh, penghitungan TKDN tidak dapat dilakukan terhadap barang yang:

• seluruh bahan baku atau komponennya berasal dari impor;
• hanya mengalami proses pengepakan atau pengemasan;
• hanya mengalami proses pengecatan, pemotongan, pengirisan, atau pengenceran yang tidak mengubah klasifikasi barang;
• berasal dari penguraian komponen; atau
• merupakan hasil alam tanpa proses produksi.

Ketentuan ini menunjukkan bahwa keberadaan kegiatan di Indonesia saja belum tentu cukup untuk memperoleh nilai TKDN.

---

Bagaimana Hubungan PDN dan TKDN?

Hubungan keduanya dapat dipahami melalui ilustrasi berikut.

Barang/Jasa
      │
      ▼
Apakah memenuhi definisi Produk Dalam Negeri?
      │
      ├── Tidak
      │      ↓
      │   Bukan PDN
      │
      └── Ya
             │
             ▼
Dapat dilakukan penghitungan TKDN
             │
             ▼
Dilakukan verifikasi
             │
             ▼
Terbit Sertifikat TKDN

Ilustrasi tersebut menunjukkan bahwa:

• PDN merupakan karakteristik atau status produk.
• TKDN merupakan hasil penghitungan terhadap kandungan dalam negeri pada produk tersebut.

Keduanya saling berkaitan, tetapi bukan merupakan konsep yang sama.

---

Lalu Mengapa Perpres Pengadaan Lebih Banyak Membahas TKDN?

Jawabannya terletak pada tujuan masing-masing peraturan.

Permenperin Nomor 35 Tahun 2025 mengatur:

• definisi PDN;
• definisi TKDN;
• tata cara penghitungan TKDN;
• tata cara sertifikasi TKDN;
• tata cara penghitungan Bobot Manfaat Perusahaan (BMP).

Sementara itu, Perpres Nomor 46 Tahun 2025 mengatur bagaimana pemerintah menggunakan produk tersebut dalam pelaksanaan pengadaan.

Pasal 66 Perpres Nomor 46 Tahun 2025 mewajibkan kementerian, lembaga, pemerintah daerah, dan institusi lainnya untuk menggunakan Produk Dalam Negeri. Setelah itu, Perpres mengatur urutan prioritas penggunaan PDN berdasarkan nilai TKDN dan, dalam kondisi tertentu, nilai gabungan TKDN dan BMP.

Dengan demikian, kedua regulasi tersebut memiliki fungsi yang berbeda namun saling melengkapi:

• Permenperin menjelaskan apa itu PDN dan bagaimana menghitung TKDN.
• Perpres PBJP mengatur bagaimana hasil tersebut digunakan dalam proses pengadaan pemerintah.

---

Kesalahan Pemahaman yang Sering Terjadi

Beberapa anggapan yang masih sering ditemui antara lain:

“PDN sama dengan TKDN.”

Tidak benar.

PDN adalah status produk, sedangkan TKDN adalah besaran kandungan dalam negeri.

---

“Suatu produk baru disebut PDN jika TKDN-nya minimal 25%.”

Tidak benar.

Definisi PDN dalam Permenperin tidak mensyaratkan angka TKDN tertentu. Angka seperti 25% atau kombinasi TKDN dan BMP merupakan ketentuan yang digunakan dalam mekanisme prioritas penggunaan PDN dalam PBJP, bukan sebagai syarat untuk mendefinisikan PDN.

---

“Sertifikat TKDN adalah sertifikat PDN.”

Kurang tepat.

Permenperin menyebut dokumen tersebut sebagai Sertifikat TKDN, yaitu bukti hasil penghitungan dan verifikasi nilai TKDN dan/atau BMP.

---

Penutup

Memahami perbedaan antara PDN dan TKDN sangat penting agar penerapan kebijakan Peningkatan Penggunaan Produk Dalam Negeri (P3DN) dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah tidak keliru.

Secara sederhana dapat disimpulkan bahwa:

• Produk Dalam Negeri (PDN) adalah status suatu barang, jasa, rancang bangun, atau perekayasaan yang memenuhi karakteristik sebagaimana ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
• Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN) adalah besaran kandungan dalam negeri pada produk tersebut yang dihitung dan diverifikasi melalui mekanisme sertifikasi.
• Perpres Nomor 46 Tahun 2025 mewajibkan penggunaan PDN dalam Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, sedangkan nilai TKDN (dan dalam kondisi tertentu BMP) digunakan untuk menentukan prioritas penggunaan di antara produk-produk dalam negeri.

Dengan memahami perbedaan ini, pelaku pengadaan—baik PA/KPA, PPK, Pokja Pemilihan, Pejabat Pengadaan, APIP, maupun penyedia—dapat menerapkan ketentuan P3DN secara lebih tepat, konsisten, dan sesuai dengan maksud pembentuk peraturan.

Pendahuluan

Salah satu isu yang sering menimbulkan perbedaan penafsiran dalam pelaksanaan Seleksi Jasa Konsultansi Konstruksi adalah mengenai pengalaman perusahaan peserta yang berbentuk Kerja Sama Operasi (KSO).

Pertanyaan yang kerap muncul adalah:

• Apakah pengalaman yang dinilai dalam evaluasi kualifikasi maupun evaluasi teknis merupakan pengalaman seluruh anggota KSO?
• Apakah pengalaman anggota KSO dapat digabungkan?
• Ataukah hanya pengalaman leadfirm yang dijadikan dasar penilaian?

Perbedaan penafsiran ini muncul karena terdapat dua konteks yang berbeda namun sering dicampuradukkan, yaitu:

1. pengakuan pengalaman perusahaan atas pekerjaan yang telah selesai dilaksanakan (historical experience); dan
2. penggunaan pengalaman perusahaan sebagai alat kompetisi dalam proses seleksi (competitive evaluation).

Apabila kedua konteks tersebut tidak dipisahkan, maka akan muncul kesimpulan yang keliru.

---

Dua Konteks yang Berbeda

1. Pengalaman Historis Perusahaan

Pengalaman historis merupakan pengalaman yang dimiliki suatu badan usaha atas pekerjaan yang telah selesai dilaksanakan.

Untuk pekerjaan yang dilaksanakan dalam bentuk KSO, Model Dokumen Pemilihan (MDP) Peraturan LKPP Nomor 12 Tahun 2021 secara tegas mengatur bahwa:

Pengalaman pekerjaan sejenis tertinggi dinilai berdasarkan nilai kontrak dan status peserta pada saat menyelesaikan pekerjaan tersebut, yaitu sebagai anggota KSO/leadfirm KSO mendapatkan bobot nilai sesuai dengan porsi (sharing) kemitraan.

Artinya, apabila:

• nilai kontrak sebesar Rp100 miliar;
• pembagian KSO adalah Leadfirm 60% dan Anggota 40%,

maka pengalaman historis masing-masing perusahaan adalah:

Perusahaan	Pengalaman yang Diakui
Leadfirm	Rp60 miliar
Anggota	Rp40 miliar

Dengan demikian, pengalaman perusahaan tidak melekat sebesar 100% nilai kontrak, melainkan sesuai porsi pekerjaan yang menjadi hak masing-masing anggota KSO.

---

2. Pengalaman dalam Kompetisi Seleksi

Berbeda dengan pengalaman historis, pada saat badan usaha kembali mengikuti Seleksi Jasa Konsultansi Konstruksi, yang dinilai bukan lagi “berapa bagian pekerjaan dahulu”, melainkan:

siapa peserta yang memiliki kemampuan terbaik untuk melaksanakan pekerjaan yang akan datang.

Inilah konteks evaluasi kualifikasi dan evaluasi teknis.

---

KSO Diwakili oleh Leadfirm

MDP menempatkan leadfirm sebagai representasi resmi KSO selama proses pemilihan.

Beberapa ketentuan yang menunjukkan hal tersebut antara lain:

• penawaran peserta KSO disampaikan oleh badan usaha yang ditunjuk mewakili KSO/leadfirm KSO;
• keanggotaan KSO tidak boleh diubah selama pelaksanaan kontrak;
• perubahan pembagian hak, kewajiban, dan tanggung jawab KSO setelah kontrak harus memperoleh persetujuan Pejabat Penandatangan Kontrak.

Dengan demikian, hubungan administratif maupun kontraktual antara Pokja Pemilihan dan peserta KSO dilakukan melalui leadfirm.

---

Pengalaman Perusahaan Menjadi Unsur Penilaian Teknis

Dalam Seleksi Jasa Konsultansi Konstruksi, unsur pengalaman perusahaan merupakan salah satu komponen utama evaluasi teknis.

MDP mengatur bahwa evaluasi teknis terdiri atas:

• pengalaman perusahaan;
• proposal teknis; dan
• kualifikasi tenaga ahli.

Selanjutnya, unsur pengalaman perusahaan meliputi:

• pengalaman pekerjaan sejenis;
• pengalaman di lokasi pekerjaan; dan
• nilai pekerjaan sejenis tertinggi.

Dengan demikian, nilai pekerjaan sejenis tertinggi bukan sekadar persyaratan administrasi, tetapi menjadi alat kompetisi antarpeserta.

---

Evaluasi Teknis Menggunakan Data yang Telah Dibuktikan Saat Kualifikasi

MDP juga memberikan petunjuk yang sangat penting.

Pengalaman perusahaan yang telah dibuktikan pada saat pembuktian kualifikasi tetap digunakan dalam evaluasi teknis. Tambahan pengalaman hanya dapat dinilai apabila disertai bukti kontrak dan bukti penyelesaian pekerjaan.

Artinya:

Evaluasi teknis tidak membangun ulang data pengalaman perusahaan, melainkan menggunakan pengalaman yang telah dinyatakan sah pada tahap kualifikasi.

---

Penjelasan Resmi LKPP Mengenai Peserta Berbentuk KSO

Permasalahan muncul ketika terdapat peserta berbentuk KSO.

MDP saat itu belum menjelaskan apakah nilai pekerjaan sejenis tertinggi diambil dari:

• leadfirm;
• salah satu anggota KSO; atau
• gabungan seluruh anggota KSO.

Atas permasalahan tersebut, Direktorat Pengadaan Jasa Konstruksi Kementerian PUPR meminta penjelasan kepada LKPP.

LKPP kemudian memberikan penjelasan resmi bahwa:

Dalam hal peserta berbentuk KSO, perhitungan nilai kontrak pekerjaan sejenis tertinggi diambil dari nilai kontrak pekerjaan sejenis tertinggi yang dimiliki oleh leadfirm.

Selanjutnya arahan tersebut diteruskan oleh Direktorat Pengadaan Jasa Konstruksi kepada seluruh Balai Pelaksana Pemilihan Jasa Konstruksi sebagai pedoman pelaksanaan evaluasi prakualifikasi.

---

Mengapa Leadfirm?

LKPP memberikan alasan yang sangat jelas.

Nilai pekerjaan sejenis tertinggi menggunakan leadfirm karena:

• leadfirm bertanggung jawab terhadap anggota KSO; dan
• leadfirm bertanggung jawab terhadap pekerjaan yang dilaksanakan oleh KSO.

Dengan demikian, leadfirm diposisikan sebagai representasi KSO dalam proses kompetisi, bukan karena anggota lain tidak mempunyai pengalaman, tetapi karena secara organisatoris dan kontraktual leadfirm merupakan pihak yang memimpin dan mewakili KSO.

---

Apakah Bertentangan dengan Ketentuan Sharing?

Menurut penulis, tidak bertentangan.

Justru terdapat dua rezim hukum yang berbeda.

Rezim Pertama

Mengatur pengakuan pengalaman perusahaan.

Pertanyaan yang dijawab adalah:

Berapa pengalaman yang dimiliki perusahaan?

Jawabannya:

Mengikuti porsi (sharing) kemitraan.

---

Rezim Kedua

Mengatur kompetisi antar peserta seleksi.

Pertanyaan yang dijawab adalah:

Pengalaman perusahaan siapa yang digunakan sebagai representasi peserta KSO?

Jawabannya:

Pengalaman perusahaan milik leadfirm.

Dengan demikian, sharing tetap berlaku untuk menentukan besarnya pengalaman historis perusahaan, sedangkan leadfirm menjadi representasi peserta dalam evaluasi kompetitif.

---

Analisis Sistematis

Apabila seluruh pengaturan dibaca secara sistematis, maka dapat disusun konstruksi hukum sebagai berikut.

Tahap pertama:

Pekerjaan selesai dilaksanakan dalam bentuk KSO.
↓
Pengalaman masing-masing anggota dihitung sesuai porsi (sharing).
↓
Terbentuk pengalaman historis masing-masing perusahaan.

Tahap kedua:

Perusahaan kembali mengikuti Seleksi Jasa Konsultansi Konstruksi.
↓
Apabila peserta berbentuk KSO, maka yang mewakili peserta adalah leadfirm.
↓
Pengalaman perusahaan yang digunakan sebagai dasar penilaian unsur pengalaman perusahaan adalah pengalaman milik leadfirm sebagai representasi KSO.
↓
Pengalaman tersebut menjadi dasar kompetisi antarpeserta.

Dengan konstruksi tersebut, ketentuan mengenai sharing dan ketentuan mengenai leadfirm tidak saling bertentangan, melainkan mengatur dua tahapan yang berbeda.

---

Kesimpulan

Berdasarkan pembacaan sistematis terhadap Peraturan LKPP Nomor 12 Tahun 2021 beserta Model Dokumen Pemilihan, serta Surat LKPP Nomor 12721/D.1.1/06/2022 dan Surat Direktur Pengadaan Jasa Konstruksi Kementerian PUPR Nomor PB0201-Kj/1814 Tahun 2022, dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut.

1. Pengalaman historis perusahaan atas pekerjaan yang dilaksanakan dalam bentuk KSO diakui sesuai porsi (sharing) kemitraan, bukan sebesar 100% nilai kontrak.
2. Evaluasi teknis menggunakan pengalaman perusahaan yang telah dibuktikan pada tahap kualifikasi, sehingga data pengalaman pada evaluasi teknis merupakan kelanjutan dari hasil evaluasi kualifikasi.
3. Dalam proses pemilihan, KSO diwakili oleh leadfirm, baik dalam penyampaian penawaran maupun hubungan dengan Pokja Pemilihan.
4. Untuk kepentingan evaluasi kompetitif peserta berbentuk KSO, nilai pekerjaan sejenis tertinggi yang digunakan adalah nilai pekerjaan sejenis tertinggi yang dimiliki oleh leadfirm, sebagaimana ditegaskan dalam penjelasan resmi LKPP.

Oleh karena itu, pengalaman yang digunakan sebagai dasar penilaian dalam evaluasi kualifikasi maupun evaluasi teknis terhadap peserta berbentuk KSO adalah pengalaman perusahaan milik leadfirm sebagai representasi KSO, sedangkan besarnya pengalaman yang dimiliki leadfirm sendiri tetap harus berasal dari pengalaman historis yang telah diakui sesuai ketentuan mengenai porsi (sharing) kemitraan. Dengan demikian, tidak terdapat pertentangan antara ketentuan mengenai pengakuan pengalaman KSO dan ketentuan mengenai penggunaan pengalaman leadfirm dalam proses kompetisi seleksi, karena keduanya mengatur objek hukum yang berbeda.

https://jdih.lkpp.go.id/regulation/peraturan-lkpp/peraturan-lkpp-nomor-12-tahun-2021